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_医改办“独立”新医改或进入深水区 将打破困局

2017-11-19 06:45

从中央到地方,整个医改办系统,正在纷纷“独立”。此间专家说,医改办“做实”最大的好处,就是有一个可以“被问责”的实体。而新部门的权威和效力,将在本月底关于公立医院改革的汇报中得以检验。

被认为步入深水区的新医改,在推进一年多后等来了一针强心剂。

国务院医改办在6月末的一份通知中透露,中编办已经批复了它的机构和编制。这意味着,这个专门负责医改的临时性机构有了“正式户口”,成为一个设在国家发改委的常设机构。

不仅是中央,在地方上的一系列医改办系统也都在纷纷独立,南方周末获悉,目前除山东省医改办19个人的编制已获批外,设在湖北省发改委下的湖北省医改办也打算从现在只有5个编制的处级机构,升格为12个左右编制的更高层次常设机构,目前正等待省编办批复。

南方周末采访的此间专家认为,在部门利益之争已成医改最大阻碍的背景下,医改办“做实”,并设在相对比较超脱的国家发改委,今后协调各部委利益时将更加游刃有余,而其对地方医改的督导力度也将更加大刀阔斧。

那么,这究竟是一个什么样的机构?有多大的权力?在矛盾林立的医改深水区,它真的能充当一个强力的领航者吗?

规格高、任务重

一位接近国务院医改办的人士告诉南方周末,国务院医改办的编制在15人左右,下设三个部门,其权力半径相当宽广,以这么少的人领导一场涉及13亿人的医改,医改办的压力之大可以想见

能够彰显国务院医改办地位的是一份高规格的领导名单。

国务院医改办主任由国家发改委副主任朱之鑫担任,这位正部级的高官还兼任中央财经工作领导小组办公室主任——该小组是中国经济的核心领导和决策部门。

另外三位副主任的规格同样不低——他们抽调自另外三大医改核心部委:卫生部副部长马晓伟、财政部副部长王军、人保部副部长胡晓义。

上述四人还有另外一个共同身份——医改领导小组的成员,这个诞生于新医改方案出台前夜的小组,其前身名叫医改协调小组,在2006年6月建立时,曾由时任国家发改委主任马凯和卫生部部长高强一起担任组长,可这样的“双组长”格局还是没能降低协调各平级机构的难度。一个明证是:因为各部门意见不统一,新方案公布的时间表一拖再拖。2008年12月,国务院副总理李克强亲自挂帅医改领导小组,正是希望解决这个协调难题。

作为医改领导小组的日常办事机构,医改办的日常工作由医改办秘书长胡祖才负责,他同时也是国家发改委社会司司长。一位接近医改办的人士告诉南方周末,国务院医改办的编制在15人左右,下设三个部门,其权力半径相当宽广:既要“研究医改重大问题,提出改革建议”,“统筹协调”,“总结经验”,还要“指导各地推进医改”,“组织各地医改办培训”。

以这么少的人领导一场涉及13亿人的医改,医改办的压力之大可以想见。但不为外界所知的是,除了这15个人,国务院医改办还有一个更庞大的队伍提供协助——23名医改办成员和21名联络员。

其中,23名成员来自医改领导小组20个成员单位的有关业务司,一般由司长或副司长担任。在所有成员中,卫生部是派出成员最多的一个部委,有三个司长之多。而21名联络员均是这些司长们的下属。

联络员只需要每季度上报一次所在部门的医改报告,而成员除了要“承担本部门的医改相关工作”,还要“落实医改领导小组会议议定的事项”,在医改办的督导队伍中,也频现他们的身影。

得知国务院已把医改办“做实”,地方上开始上行下效。如此前所述,目前除山东省医改办19个人的编制已获批外,设在湖北省发改委下的湖北省医改办也打算从现在只有5个编制的处级机构,升格为12个左右编制的常设机构,正等待湖北省编办批复。

湖北省医改办官员承认,其机构设置参照了中央的模式——工作人员从省发改委、卫生厅、财政厅、人保厅等部门抽调,下设三个处:综合处、法规处、督办处。而湖北下属的咸宁等地也准备将医改办“做实”成正处级常设机构。

打破“协调不动”的困局

在地方,医改办“做实”的愿望其实比中央更为急切。“一个处级单位去跟那么多正厅级部门沟通,去督导下边地市的医改,谁会买你的账?”某省医改办官员向南方周末说

去年4月,新医改方案在一片争议声中出台,一年过后,各方争议依然不断:“雷声大雨点小”。在参与新医改方案起草的北大中国经济研究中心教授李玲看来,一个重要的原因就是背后缺乏一个像医改办这样强有力的机构来推动。“中央政府去年投入3900亿左右的医改资金,但老百姓似乎并没有得到什么实惠。医保推进很快,但医疗机构改革却相当滞后。”李玲对南方周末说,这暴露出各个部门间严重缺乏协调。

她进一步解释说,卫生部控制不了医疗费用的上涨,人保部也控制不了,没有一个综合的部门来协调,更没有谁来为此负责。地方医改办也面临同样的尴尬,“医改还是要靠地方来推,但如果你去问责,拿谁问责?”李玲说,医改办“做实”最大的好处,就是它可以承担起责任,来统筹推动医改。

在地方,医改办“做实”的愿望其实比中央更为急切。“一个处级单位去跟那么多正厅级部门沟通,去督导下边地市的医改,谁会买你的账?”某省医改办官员向南方周末说。

协调不动,也协调不了,这几乎是所有地方医改办官员的共同苦衷。西部某省医改办官员向南方周末举例说,去年,该省增补非基本药物目录药品,卫生厅要增补250种,但人保厅认为增加了医保费用,只同意100种。最后,他只好把卫生厅基本药物处处长、人社厅医保处处长召集起来协商,请他们各让一步,但对方说,他们都拍不了板,要跟厅长汇报。就这样,开了好多次协商会后,双方才以150多种妥协。“医改办如果是厅级部门,医改办主任可以直接请卫生厅厅长、人保厅厅长过来谈,那就省事多了。”上述官员说。

对于地市一级政府来说,医改办“做实”的好处同样显而易见。湖北咸宁市发改委副主任、医改办主任熊国良告诉南方周末,医改办定编之后,体制机制上更加名正言顺,对各县市医疗改革的督办就会更加到位。

地方医改办设在哪个部门,国务院医改办并无硬性规定,但根据公开资料,除了福建省医改办设在卫生厅外,其余省市均设在发改委。

但在一些地方县市,医改办设在卫生局的现象相当普遍,而这么做的弊端也被专家重视。“卫生部门既是改革者,又是被改革者,如果既做教练,又做裁判员,很难做到彻底地‘去行政化’。”接受南方周末采访时,中国新医改课题组组长、北京大学政府管理学院教授顾昕说。

顾昕认为,机构正式化了,级别高了,不等于就能协调好。“医改现在最大的问题是,不是利益调和不开,而是各方利益究竟是什么,都没弄清楚,你说他有这利益,他说没有,怎么协调。”

顾昕举例说,在公立医院改革中,医生、院长要提高待遇很正常。但一摆上桌面,院长们就缩了回去,一口一个“公益性”,偏不承认要涨工资。后果是,600万医护人员的利益诉求被“消失”了,“如果他们都不参与改革,改革永远不成功。”权威将在7月底检验

国务院医改办给公立医院改革定的最后上报截止期限是7月31日,而最终的汇报情况,也是“独立”后的医改办系统权威和效力的最直接体现

对于新独立的医改办来说,不管投向他们的目光如何,但工作已经到了迫切的地步——2010年是新医改进入完成三年目标的攻坚之年,督导由此成为压在医改办肩头的第一重任。

开春以来,国务院医改办四位正副主任几乎一直奔波在路上,他们每到一个省市,都在强调要“加大力度,加快进度”,不厌其烦地重复今年的各项工作重点。

不出差的时候,地方省市医改官员也会主动到北京向他们汇报,但身兼数职的他们往往没有时间。某省医改办官员告诉南方周末,该省医改领导小组负责人一直想去国务院医改办汇报,但因为朱之鑫太忙一直未能成行。

那么,国务院医改办和地方医改办的日常工作如何对接?国务院医改办有一套严格的规定——不仅要求各省医改办将医改实施进度细化到每个季度、每个月,并指派一名专职信息联络员每个月至少报送两期简报,还要求每季度至少上报一篇医改形势分析报告。这还不包括每天的电话请示汇报。

这些规定不只是在通知里说说而已,还有硬性的考核指标——比如每期简报计2分,未上报不计分,多报一期加0.1分;每个分析报告计4分;简报或报告如果被国务院医改领导小组简报全文采用,加8分,摘编加2分。

如果一年下来,综合得分较高的10个省医改办获得表扬,而那些“毫无作为或弄虚作假”的医改办将会被通报批评。

与去年相比,地方医改办今年身上的担子并不轻,除了将基本药物制度试点从去年的30%的县市扩大到60%外,另一个大事就是公立医院改革。而这些医改工作部署情况,国务院医改办给它们定的最后上报截止期限是7月31日。而最终的汇报情况,也是“独立”后的医改办系统权威和效力的最直接体现。

和所有“因事设办”的机构一样,医改办的成立也是中国独特政治逻辑的体现——“这一方面说明领导重视,但也意味着医改比其他改革更加复杂艰难。”顾昕预计,医改办“至少还要存在20年”。

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发布时间:2017-11-19 06:45

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